Неестественный отбор
В связи со значительным увеличением бюджетного финансирования экономики правительство намерено взять под контроль рынок электронных торговых площадок
Бизнес же опасается, что результатом станут нечестная конкуренция и рост издержек
Российский рынок электронных торговых площадок (ЭТП) сформировался несколько лет назад и пока остается одним из немногих благополучно развивающихся без особого надзора со стороны государства. Однако в ближайшее время ситуация может измениться. Ожидается, что за счет дополнительных антикризисных бюджетных вливаний в экономику объемы закупок вырастут с 23,5 трлн рублей в прошлом году до 28 трлн в ближайшие год-два. Значительная часть этих средств пройдет через электронные площадки. А если будет принят закон о проведении всех госзакупок только в электронной форме, обороты ЭТП могут вырасти кратно. Чтобы бюджетные деньги расходовались более прозрачно, правительство по поручению президента взялось навести порядок в системе электронных закупок и сейчас рассматривает сразу несколько законопроектов на эту тему. В том числе предложение Минэкономразвития, которое, по сути, лоббирует установление госконтроля над всеми ЭТП. Это не на шутку встревожило участников рынка: от такого регулирования они ожидают чего угодно, вплоть до коррупционного передела, но только не порядка. Госконтроль поставит под удар молодой быстрорастущий бизнес — ведь за последние 7-10 лет обороты среднестатистического оператора на этом рынке выросли с десятков миллионов до нескольких миллиардов рублей.
Под шумок законотворчества
Сейчас только пять из 127 ЭТП уполномочены проводить торги по заказу органов власти (по 44-му Федеральному закону о закупках для государственных и муниципальных нужд). Эти площадки (принадлежат ВТБ, Сбербанку, Банку Москвы и другим) были отобраны правительством несколько лет назад, в основном по техническим характеристикам, для большей прозрачности закупок товаров и услуг на бюджетные средства. Именно их и касается первая, относительно либеральная на вид инициатива правительства: обновить перечень таких электронных площадок, чтобы к работе с бюджетными деньгами могли быть допущены другие участники рынка. Все остальные ЭТП сейчас могут работать только с не зависимыми от бюджетных обязательств юридическими лицами, в том числе с компаниями с госучастием, на которые сегодня приходится львиная доля заказов. По данным портала Zakupki.gov.ru, из общего объема регулируемых государством закупок в 2014 году до 74% (свыше 17 трлн рублей) было сделано юридическими лицами, большей частью госкомпаниями и естественными монополиями. Эти цифры МЭР и приводит в обоснование своей второй законодательной инициативы: взять под контроль закупки компаний с участием государства (50 плюс одна акция), некоторых естественных монополий («Россети», РЖД и прочие), а также всех, кто получит из бюджета деньги на инвестпроекты. Оба законопроекта не вызывают особых нареканий у широкого круга экспертов, за исключением единичных замечаний.
Однако, как выяснилось, в марте этого года на стол первому заместителю председателя правительства Игорю Шувалову лег доклад министра экономического развития Алексея Улюкаева, в котором он прямо говорит теперь уже о необходимости сократить число вообще всех электронных площадок. Объяснение на удивление простое: дескать, в ином случае ведомство не сможет контролировать сразу 127 операторов ЭТП. Это третье предложение министерства по регулированию новой подотрасли и вызвало бурную негативную реакцию делового сообщества.
Механизм отбора претендентов на сокращение пока не предложен, но есть все основания полагать, что он будет далек от совершенства. Пять «избранных» площадок семь лет назад непонятно по каким критериям были буквально назначены крупнейшими площадками для бюджетных торгов. Их и теперь будут выбирать непонятно как. Во всяком случае, в законопроекте МЭР предусмотрено, что «бюджетных счастливчиков» фактически будет определять некая экспертная организация, которую кулуарно, без проведения прозрачного конкурса, выберет группа чиновников от нескольких министерств.
«Вхождение в пул „бюджетных площадок“ будет платным, размер платы будет непублично определять та же группа должностных лиц, — говорит директор по развитию Национальной ассоциации институтов закупок ( НАИЗ) Алексей Ульянов. — Мы не исключаем, что если так же будут отбирать и все другие площадки, не только для бюджетных операций, то на рынке из ста с лишним может остаться семь — десять электронных площадок. Такие инициативы чиновники уже высказывают в кулуарах. Представляете, какие огромные коррупционные риски образуются, если десятки триллионов рублей будут проходить через несколько компаний, регулируемых чиновничьей структурой?»
От своих своих не ищут
Между тем большинство участников рынка сами требуют установления контроля, но только на уровне издания четких единых требований ко всем ЭТП. Например, почти половина из них почти не работают, поскольку были созданы под временные цели заказчиков соучредителей. «Срубленные топором на коленке», они нет-нет да и оттягивают неразборчивых клиентов у тех, кто вложил десятки и сотни миллионов в создание программного обеспечения и средств защиты информации. При этом единых требований к информационным торговым системам в стране пока нет, поэтому любую утечку важных сведений оператор всегда может объяснить хакерской атакой и прочими издержками работы в интернете. Более того, требования к аккредитации для участников торгов у всех разные, как и тарифы. В итоге поставщики вынуждены нести дополнительные издержки при регистрации на каждой площадке, где обнаруживают интересный заказ.
Наконец, некоторые операторы умудряются взимать плату не только за участие в торгах, но и за доступ к электронной системе и даже за победу (!) в торгах.
Таких неурядиц, которые приводят к ограничению конкуренции, подтасовке итогов торгов и просто путанице, несколько десятков. Однако, чтобы отстоять право на установление контроля над рынком ЭТП, чиновники МЭР почему-то сосредоточились на двух аргументах, имеющих далеко не определяющее значение: наличие у некоторых ЭТП иностранных учредителей и их аффилированность с одним или несколькими заказчиками. С первым аргументом на фоне деофшоризации экономики никто не спорит, да особо и незачем: речь идет о 17 компаниях, которым перерегистрироваться не составит труда (а некоторые уже ушли из офшоров). Во втором случае имеется в виду, что, к примеру, «Газпром», РЖД, «Россети» и другие обладатели собственных ЭТП (всего таковых 15) могут приказать их операторам подтасовать итоги конкурса или иным образом не допустить кого-то к торгам. По подсчетам чиновников, 90% закупок было проведено всего на десяти ЭТП, пять из которых аффилированы с крупными заказчиками. При этом запрет на аффилированность — пока единственный внятный критерий, по которому предлагается проводить отбор торговых площадок.
По мнению начальника департамента по управлению корпоративными затратами «Газпрома» Михаила Сироткина, такой критерий отбора неэффективен, в том числе потому, что заставит заказчиков — учредителей ЭТП нести дополнительные затраты по поиску других площадок, в то время как в собственную уже вложены большие средства.
Эксперты Аналитического центра при правительстве РФ тоже считают, что вовсе не так следует противостоять нечистым на руку клеркам госкомпаний. По сути, это будет пальба из пушки по воробьям, поскольку коррупционные риски не обязательно связаны с аффилированностью заказчика и оператора ЭТП. Если первому понадобятся подтасовки на торгах, он легко может сговориться с владельцами других площадок. В итоге «ненужный» ему поставщик либо не сможет вовремя получить важную информацию, либо вовсе по техническим причинам останется не зарегистрированным. Более того, если тому же «Газпрому» понадобится избавиться от аффилированности, он без особых затрат сможет перерегистрировать свою ЭТП на «независимых» учредителей — и поди докажи, что они с ним связаны.
«Поэтому возникает вопрос: есть ли смысл вообще бороться с тем, от чего легко могут отказаться потенциальные нарушители при сохранении тех же рисков для других участников рынка?» — отмечается в докладе Аналитического центра при правительстве.
Отобрать и другим отдать?
Вопрос о том, надо ли проводить отбор всех участников рынка или рынок сам справится с нежелательными явлениями, сейчас вынесен на обсуждение экспертного совета по контрактным отношениям при МЭР (точнее, эксперты сами его вынесли, вовремя прознав про то, что «черновики» законопроекта и постановления с оговоркой об отборе уже лежат в правительстве). И как показывают первые отзывы, регулирование операторов ЭТП методом отбора окажет негативное влияние на рынок в целом.
«Мы одни из первых начали работать на рынке, и вот чем, я считаю, опасен такой отбор, — говорит Сергей Беккер, финансовый директор ЭТП SETonline. — Иные клиенты уже сейчас спрашивают: а вы входите в число аккредитованных при правительстве пяти торговых площадок? И хотя у нас сотни миллионов оборота, некоторые все равно идут к тем пяти, кто может работать с госбюджетом. И порой даже не смотрят на то, что в отличие от многих мы готовы быстро адаптировать свои информационные системы под особые требования заказчика, что наш набор услуг существенно снижает издержки при закупках и прочее».
Особенность электронных торгов в том, что они напрямую завязаны на бизнес-процессы заказчика и должны быть гибкими. Условно говоря, если кто-то выставлял один лот на миллиард рублей, а потом миллиард лотов по рублю, то с этим надо суметь справиться. К тому же крупные заказчики сами заинтересованы в качестве электронных торговых площадок.
«У всех крупных заказчиков разные условия и различные бизнес-процессы, — говорит директор по закупкам „Росатома“ Роман Зимонас. — Нет никаких гарантий, что отобранные МЭР площадки смогут учесть специфику нашей отрасли, начиная с правил расчета начальных цен и прочего. Мы пять лет имеем отношения с разными торговыми площадками, которые долго и с трудом обеспечивали необходимый нам уровень сервиса. Теперь нас заставят начинать все заново с избранными непонятно как операторами?»
«Росатом» и «Ростех» выступили за введение ответственности оператора ЭТП за срыв торгов, прежде всего по госконтрактам. Пока что только заказчик — исполнитель госпрограммы платит штрафы за сорванные ЭТП договоры с поставщиками. Кстати, в нарушениях правил проведения торгов чаще всего подозреваются некоторые из пяти аккредитованных по 44-ФЗ торговых площадок. Их клиенты нередко жалуются на слив информации об их предложении другим участникам, трудности с регистрацией на торгах, невозможность получить важные сведения о заказе и прочее.
«Предыдущий отбор госплощадок получил много негативных отзывов, и очень не хотелось бы иметь основания для их повторения. Любые аргументы о необходимости кратного сокращения числа участников рынка и проведения отбора в целях усиления контроля не выдерживают критики, поскольку до сих пор по обсуждаемым 127 ЭТП никаких контрольных мероприятий не проводили и никаких конкретных связанных с контролем проблем не выявлено, — говорит исполнительный директор Национальной ассоциации институтов закупок (НАИЗ) Георгий Суходольский. — А значит, и отбор сам по себе не улучшит контроля за исполнением всех требований. Так зачем он вообще нужен?» В сущности, если спросить любого участника рынка, то не надо быть семи пядей во лбу, чтобы установить четкие правила игры и блюсти порядок на торгах.
Например, еще год назад МЭР было предложено во избежание коррупционности операторов аккредитованных площадок внедрить программное обеспечение, не позволяющее администратору даже технически вскрывать заявку раньше срока. Речь идет о том, чтобы ключ безопасности, которым можно открыть заявку, поступал в ЭТП в самый последний момент, во время торгов. «И все! И никакого регулирования напрочь не надо, других проблем на рынке вовсе нет, — говорит соучредитель портала „Фабрикант.ру“ Сергей Габестро. — Мы все удивлены тем, что министр Улюкаев вопреки своим либеральным взглядам попустительствует тому, что его подчиненные, по сути, хотят декапитализировать новую отрасль. Такой отбор, а они упорно не хотят уходить от этого слова, непременно обернется отбором бизнеса у одних и передачей его другим».
К слову, сейчас НАИЗ разрабатывает те самые стандарты информационной безопасности, приняв которые, операторы ЭТП просто технически не смогут «мышковать» при организации торгов.
В течение месяца эту систему, от создания которой в свое время отказалось государство, планируют внедрить на площадке «Фабрикант.ру» для демонстрации того, как можно навести порядок на рынке самым коротким путем.
Наконец, есть другой пример самоорганизации, который уже продемонстрировали члены Союза недропользователей России: все свои ЭТП (специфические для этой отрасли) они подвели под единые стандарты и теперь не знают хлопот. «Мы готовы поделиться с властями и другими отраслевыми объединениями своим опытом, а он вполне успешный, — говорит президент Союза недропользователей России Дмитрий Сташкив. — Если точно так же будут применены единые технические стандарты для других ЭТП, то рынок будет развиваться, в том числе и отраслевые площадки, у которых своя специфика. А отбор убьет все на корню, и рынок застынет».
Так что сами операторы ЭТП уже имеют эффективные инструменты контроля, которые правительству достаточно испытать и масштабировать. В противном случае мы рискуем получить укрупнение и монополизацию рынка, который полностью окажется в руках чиновников.
Источник: НАИЗ